Tras conocer cuáles son los males que afectan al sistema electoral español, es hora de realizar la valoración de qué caminos se podrían tomar para encontrarnos en una situación mejor. En primer lugar, antes de plantear una reforma hay que tener en cuenta no solo la proporcionalidad, sino también la gobernabilidad. “Todos los sistemas electorales tienen dos extremos: gobernabilidad o proporcionalidad absoluta. Si queremos que los representantes lo sean de sus territorios el sistema tiene el coste de que pueda haber partidos de ámbito nacional sin representación. Si queremos proporcionalidad, tenemos que ir al distrito único o a sistemas con mecanismos correctores, como el sueco”, explica José Manuel Pavía.
El propio Pavía, junto con Penadés, alega en su libro que en España se ha dado históricamente una gran estabilidad gubernamental gracias al bipartidismo, las minorías concentradas, la sobrerrepresentación de mayorías, la moción de censura constructiva - que evita estar continuamente en una - y la posibilidad de formar gobiernos en minoría. Durante varias décadas, la duración de los mandatos ha sido larga, de las más duraderas del continente, sin necesidad, además, de formar coaliciones. Sin embargo, con la ruptura del bipartidismo se ha entrado en un periodo de inestabilidad, con gobiernos mucho más cortos y que tienen más dificultad de mantenerse en el poder: por primera vez un presidente ha caído en una moción de censura y su sucesor ha tenido que adelantar las elecciones un año ante la imposibilidad de aprobar los presupuestos para el curso siguiente. En un ejercicio de libre imaginación, proponemos sistemas diversos e, incluso, para estudiar su gobernabilidad, evaluamos si sería viable formar gobierno con dicho sistema - algo que, repetimos, es pura imaginación, porque otro sistema conllevaría que la población votase diferente.
Antes de empezar a reformar, hay que tener claro hacia dónde se va. José Manuel Pavía tiene claro el punto de partida. “Debe haber una reforma del sistema hacia uno en el que todos los votos, de entrada, tengan el mismo valor”. Lo que está claro, en su opinión, es que los intereses partidistas deben quedar en un segundo plano. “Lo que tienes que pensar son las propiedades que quieres tenga el sistema y a partir de ahí buscarlo. No decir `este me favorece, lo apoyo, si no no’ Si nos ponemos de acuerdo en las propiedades del sistema, sí que podemos reformar”, argumenta. Urdánoz cree que el problema no es tanto de sistema electoral como de modelo en su conjunto, más allá de que considere necesario cambiar el sistema de elección del Congreso. “Hay que solucionar el problema territorial encauzándolo con una cámara o con algún organismo, no necesariamente una cámara, que articule las sensibilidades nacionales, con una lógica federal y hace falta otra cámara para representar las opciones políticas de los ciudadanos, el Congreso”, defiende.
Como se ha dicho anteriormente, existen dos tipos de reformas para el sistema electoral: las que se pueden hacer sin cambio constitucional y las que necesitan de este. En las primeras solo se puede tocar el número de diputados por provincia, el número de diputados en el Congreso si está entre 300 y 400 y la fórmula de reparto. Para todo lo demás, es necesario tocar la Constitución. En cualquiera de los casos, parece que los cambios están lejos de producirse. La modificación más extrema que se puede hacer dentro de la carta magna ha sido una demanda que varios partidos han pedido: subir a 400 el número de diputados y bajar a uno el número mínimo de diputados por provincia. Actualmente, cada provincia tiene 2 (Ceuta y Melilla, uno), por lo que realmente solo se reparten 248 escaños. Los otros 102 se asignan automáticamente a las provincias. Para José Manuel Pavía, la solución es positiva, pero no suficiente. “Teóricamente, la reforma es posible y tendría como consecuencia el incremento de la proporcionalidad. Eso no garantiza que todos los votos de entrada tengan el mismo valor, pero sí que caminaríamos hacia esa dirección”. Urdánoz está en la misma línea de su colega, pero es más critico. “Sería un parche y supondría solo una leve mejoría. Además con eso de reducir los escaños mínimos dejaríamos a muchas provincias con un escaño, de manera que se violaría el principio constitucional de que cada circunscripción se debe elegir por criterios proporcionales”, replica.
En esta simulación, no hemos establecido mínimo para la provincia porque hasta a las más vacías les corresponde uno al hacer un nuevo prorrateo (opción 1). Así, los 400 escaños están calculados de forma exacta a la población de cada provincia. Además, hemos cambiado la fórmula de reparto por Sainte-Laguë, sin barrera legal en las circunscripciones - en Madrid y Barcelona se hubiese usado, impidiendo a PACMA entrar. El resultado es que tenemos un parlamento más proporcional: el PSOE, con cincuenta escaños más disponibles, termina perdiendo dos, mientras que los otros cuatro grandes ganan peso: PP sube 4, Ciudadanos 8, Unidas Podemos 10, a los que habría que sumar otros diez de En Comú-Podem, y Vox 15. Además, entrarían en el Congreso cuatro partidos a día de hoy no representados. Por otro lado, esto dificultaría un gobierno que de por sí parece complicado ya formar: al PSOE le faltarían 16 escaños con Ciudadanos y 7 si decide formar gobierno excluyendo a Bildu y los partidos catalanes (ahora mismo solo falta uno y con Ciudadanos sí es posible) si todos los demás partidos pequeños y UP apoyan la investidura.
Por otro lado, Albert Rivera ha propuesto en su programa que solo obtengan escaño quienes pasen del 3% nacional para que no haya partidos “que quieran liquidar España”. Antoni Gutiérrez Rubí ve la medida problemática. “No debería ser beneficioso, si se quieren escuchar otras voces. En eso consiste la democracia”. Pavía cree que esta medida no tendría ningún efecto en realidad porque los nacionalistas se coaligarían. “Si no puedo conseguir el 3% solo me junto con otros partidos regionales y autonómicos para llegar a ese margen. Es posible que en algún caso no se consiga, pero estoy casi convencido que incluyendo la barrera y manteniendo el resto de reglas del juego exactamente igual no habría ningún cambio”, explica. Para Jorge Urdánoz, esta medida no es mala per sé, pero debe ir acompañada con la reforma del Senado como una cámara territorial real. “Es algo legítimo establecer un mínimo a través del cual establecer representación política, lo que pasa es que en España la cuestión territorial está mal resuelta. No existe una cámara que recoja la realidad territorial de España, que es muy compleja”. No obstante, a su juicio, este umbral no ayudaría a mejorar la situación política española. “Puedo estar de acuerdo con el tres por ciento por razones representativas, pero así no se preserva la unidad nacional”, argumenta.
Suponiendo que siga todo igual (opción 2), si se hubiese aplicado en esta ocasión sin coaliciones, lo que ocurriría es que ERC sí entraría en el Congreso y, además, lo haría con más diputados que actualmente: 17, dos más que los que tiene hoy. Quizá la próxima vez propongan un 4 o un 5% a nivel nacional como mínimo para obtener escaño. Paradójicamente, con este sistema, considerando siempre a En Comú dentro de Podemos, a la izquierda sí le daría para formar gobierno sin necesidad de contar con nacionalistas o cualquier otro partido.
No se puede hacer mucho más sin reformar la Constitución además de lo ya mencionado y parece difícil que se cambie a día de hoy. Por ello, la primera opción es la única realmente plausible a día de hoy, puesto que solo implicaría modificar la LOREG, una ley que parece que sí tiene visos de ser modificada dado que también regula los debates televisivos o el voto rogado, que sí están en el punto de mira. Quizá en una reforma de estos asuntos pueda colarse la mejora del sistema en sí. Es poco probable ir más lejos, pero por proponer, que no quede.
Precisamente, ir más lejos implicaría básicamente un cambio en circunscripción electoral. Es el punto más sagrado del sistema, el que está consagrado en la Constitución y para el que existen más propuestas de cambio. La más sencilla es la que propone PACMA: establecer una única circunscripción (opción 3). A nivel proporcional, es la fórmula más justa que existe, dado que no existe ninguna clase de distorsión. Ni siquiera las fórmulas de reparto aquí tienen un impacto altamente relevante. De usar Hare a usar d’Hont a circunscripción estatal, la mayor diferencia la vive el PSOE, que perdería 4 escaños. Las variaciones del resto son menores. Este es el sistema que utilizan en los Países Bajos, donde las coaliciones de varios partidos (actualmente 4 en el gobierno) son la tónica debido a la alta fragmentación de su cámara baja. Pavía no sabe si en España sabríamos encajar este tipo de gobiernos multipartitos. “Probablemente nos falta un punto democrático, un poco de lealtad. Es posible que vaya con el carácter y la idiosincrasia y lo que se ha vivido en cada uno de ellos, así como con la imputación de responsabilidades. Cuando gobiernan cuatro, probablemente las cosas que van mal en tu Comunidad son culpa del gobierno central, sobre todo si es de un gobierno distinto, y si va bien, al revés. El electorado necesita culpables cuando la cosa no va bien”, reflexiona.
El punto positivo de este sistema es que da reflejo de forma exacta a lo que vota la ciudadanía y, de hecho, permite un Congreso muy plural (18 fuerzas tendrían escaño si usamos Sainte-Laguë, incluyendo, con uno, a Recortes Cero) y que el llamado voto útil desaparecería porque todos los votos servirían para exactamente lo mismo. Además, quedaría acallada esa corriente popular que piensa, equivocadamente, que el sistema sobrerrepresenta a los nacionalistas autonómicos. “Esa leyenda urbana lo que hace siempre es comparar a IU, al partido de Suárez (CDS), o a UPyD con los nacionalistas, pero no con PP y PSOE, que son los que realmente han sido beneficiados por el sistema”, comenta Jorge Urdánoz sobre este asunto.
El problema, de nuevo, es que el pactómetro pondría muy difícil gobernar. En estas elecciones, no serían posibles ni gran Coalición PSOE-PP ni Ciudadanos con PSOE sin una abstención de uno de los otros grandes. Tampoco un gobierno de izquierdas sin independentistas. Ni siquiera con Bildu sería suficiente. Sería, por tanto, muy difícil formar gobierno si PP o Ciudadanos no consienten un gobierno en el que no participen. Y eso existiendo el voto útil. Si los comicios se hubiesen celebrado de esta manera, quién sabe si la fragmentación hubiese sido incluso mayor. Para evitar esta división se podría establecer un umbral legal, pero solo con poner un 1% nacional, 8 de esos 18 partidos - incluyendo Bildu - estarían fuera del Congreso, lo que precisamente eliminaría el efecto de pluralidad total que tiene como principal ventaja.
El otro tamaño de circunscripción que también ha tenido cierta popularidad es el autonómico, que en algún momento han propuesto UPyD, IU y Podemos en sus programas (opción 4). Entre sus ventajas, está que las circunscripciones son mucho más grandes - pasaríamos de 52 a 19 - con lo que en ellas la proporcionalidad sería mucho mejor, haciendo que muchos votos, en esta elección especialmente de Vox y Unidas Podemos, dejen de perderse. Por otro lado, el uso de una barrera adecuada podría ayudar a prevenir la excesiva fragmentación, excluyendo a partidos demasiado pequeños a nivel nacional pero permitiendo a partidos regionales o nacionalistas muy concentrados entrar en el Congreso. De este modo, se convertiría en un Congreso con una proporcionalidad mejorada pero con un cierto efecto mayoritario, especialmente en las Comunidades más pequeñas, favoreciendo ligeramente a partidos grandes. Sin embargo, la gobernabilidad seguiría sin estar asegurada: el bloque de izquierdas -más partidos regionales minoritarios- seguiría necesitando a alguno de los independentistas catalanes, porque con Bildu seguiría siendo insuficiente -aunque solo por un escaño. Tampoco una Gran Coalición o un pacto PSOE-Cs sería suficiente, por lo que haría falta de nuevo que PP, Cs o algún independentista catalán se abstuviera siempre y cuando apoyen al gobierno todos los partidos pequeños...
Una de las propuestas más interesantes la lanzan Penadés y Pavía en La Reforma Electoral Perfecta. Ellos proponen adaptar el sistema sueco (opción 5). Ellos eligen, con listas abiertas y, como los españoles por circunscripciones- 29, de entre 2 y 39 escaños. Sin embargo, guardan 39 escaños extra a repartir para compensar la desproporción que pueda existir, que se reparten sobre el total nacional. Para optar a esa reestructuración, hay que haber obtenido un 4% nacional o un 12% en un distrito, por lo que partidos pequeños no optan a esos escaños incluso cuando hubiesen conseguido alguno en una circunscripción concreta (Compromis y Front Republicá estarían en el Congreso con Sainte-Laguë pero no optarían a compensación). Penadés y Pavía proponen repartir 280 a través de las provincias y compensar con 70 las desproporciones. Lo bueno del sistema es que permite que buena parte de los diputados hayan sido elegidos de forma nominal, más cercana al elector que la inalterable lista cerrada, y además, lograr una buena proporción. El problema volvería a ser, en el caso español, en estas elecciones y en unas hipotéticas próximas si la tendencia sigue igual, que tampoco daría un gobierno estable fácilmente. Además, aquí el voto útil sigue funcionando de forma prácticamente idéntica a la actual, porque partidos de voto alternativo como PACMA nunca podrían optar a conseguir escaños de restos salvo una evolución milagrosa de sus resultados y los diputados siguen siendo elegidos por provincias. De este modo, no habría un cambio de tendencia en el voto del elector por efectos psicológicos.
Por otro lado, hay quien ha propuesto pasar a un modelo mixto de representación proporcional personalizada (RPP), como Ciudadanos, la plataforma Más Democracia, y Vox - aunque en este caso no quedaba claro si era un sistema paralelo o de RPP. En este caso, nos fijamos en el modelo alemán. (opción 6). Consistiría en elegir medio Congreso de forma uninominal y otro medio de forma proporcional, con dos votos distintos, compensando esta parte la elección uninominal, de modo que aquellos grupos que superen el 5% a nivel nacional o ganen una circunscripción uninominal se vean compensados con los escaños que realmente deberían tener. Es posible crear escaños extra si no hay otra forma de conseguir que los partidos tengan el volumen proporcional que deberían según el volumen de votos. Es difícil calcular cómo quedaría el Congreso así (habría que fabricar 175 distritos uninominales, con el riesgo de hacer gerrymandering involuntario), pero solo obtendrían representación aquellas fuerzas con más del 5% (las cinco nacionales) y las que sean capaces de ganar algún distrito uninominal: ERC y PNV seguro, además de Navarra Suma (que es coalición de PP, Ciudadanos y UPN) y habría que investigar si también lo conseguirían Coalición Canaria, Bildu y JuntsXCat. Presumiblemente, ninguna otra fuerza tendría acceso al Congreso con este sistema.
El único sistema que propiciase probablemente un gobierno fuerte es el de elección uninominal mayoritaria, al estilo británico (opción 7). Proporcionalidad y mayoría son antagonistas y el debate entre ambos es abierto. Uno de los factores que más se alega sobre los sistemas mayoritarios es que favorecen las mayorías parlamentarias, a cambio, claro, de liquidar la proporcionalidad. “Si nos quejamos que en un sistema semiproporcional como es el español, millones de votos no tienen representación, en los sistemas unimodales lo que ocurre es todavía más exacerbado”, explica Pavía.
En Reino Unido, de las 20 elecciones que se han convocado desde la Segunda Guerra Mundial, en 17 hubo mayoría absoluta, y de esas tres en que no ocurrió, dos de ellas fueron en la última década. Ninguna de esas 17 mayorías absolutas estuvo refrendada por un 50% o más del voto, aunque alguna estuvo muy cerca. No obstante, Gutiérrez Rubí no tiene claro que este sistema sea la alternativa. “Los sistemas proporcionales generan diálogo y acuerdos, para llegar a más gente y con más ideas. Para eso se hicieron. La idea es dar gobernabilidad, pero esta no siempre se consigue, por mucha mayoría que haya, y se pierden otras cosas, como el diálogo y la necesidad de pactos, o escuchar a otros. Un gobierno sordo no tendría por qué ser mejor, aunque tenga las manos libres para hacer o deshacer”. Jorge Urdánoz, a quien no le gusta el término “sistema mayoritario” lo entiende de forma parecida. “Sería un desastre. Dan la mayoría en el parlamento a una minoría de votantes. Hacen todo lo contrario de lo que debería hacer un sistema mayoritario. También discrepo con que la gobernabilidad sea mejor. Algunas veces favorece un gobiernos de un solo partido, pero no está demostrado que eso sea mejor que los gobiernos multipartidistas”. Pavía no lo ve tan descabellado. Para él, “cuanto más proporcional es el sistema, menos necesidad hay de buscar el consenso. Este se busca a posteriori”. Por el contrario, los sistemas mayoritarios, dice, favorecen estos acuerdos a priori, antes de los comicios. En su opinión, la principal ventaja del sistema mayoritario es que el diputado se debe a los intereses del colectivo que lo eligió y añade que “cuanto más pequeño es el municipio, más se vota a la persona y menos a las siglas del partido”. Gutiérrez Rubí lo ve de forma distinta: “el diputado sí debería tener más libertad de voto, pero nada dice que el partido no pudiera, también, tomar medidas contra ese diputado”.
En este caso tampoco se puede estimar concretamente cómo quedaría el resultado porque habría que crear los 350 (o los que se estableciesen) distritos uninominales. Sin embargo, observando el mapa de resultados por municipios nos podemos hacer una idea: el área roja PSOE es tremendamente grande y, dado que solo la fuerza más votada se lleva escaño en cada distrito, no es descabellado pensar que Sánchez hubiese obtenido En cualquier caso, dado que aquí se desaprovechan todos los votos salvo el de la fuerza más votada (es posible que sean un 70 u 80% los votos no transformados en escaño), el voto útil aquí funcionaría de forma más activa, por lo que las estimaciones aquí hechas difícilmente serían parecidas a lo que ocurra en la realidad. Lo único relativamente probable es que el bipartidismo y los nacionalistas ahí sí se llevarían la práctica totalidad de los escaños, dejando a Ciudadanos, Unidas Podemos y Vox reducidos a la mínima expresión y borrando del mapa a cualquier otro partido.
Otra propuesta sería la de copiar el modelo francés: elección del presidente por un lado y del Congreso por otro, ambos a doble vuelta, enfrentándose los candidatos más votados un tiempo después de la primera elección. La ventaja del sistema es que permite que haya siempre un presidente electo, porque este se elige personalmente, no a través del Congreso de los Diputados. En opinión de José Manuel Pavía, este cambio haría que surgieran nuevas cuestiones sin resolver. “Es el sistema de Francia y Estados Unidos y el jefe del Estado es el presidente del gobierno. Aquí ya tenemos jefe del Estado. Entonces, podría plantear alguna serie de problemas. Haría falta toda una reforma constitucional y del sistema político para determinar cuáles son las competencias de unos y de otros”. En caso de usar un sistema presidencialista, no es necesario que el Congreso también emplee este formato de votación, pero si se hace, tiene una serie de consecuencias. La primera es que es un sistema que también es de base desproporcional, pero propicia mayorías - en Francia suele ocurrir que el presidente gobierne también con mayoría absoluta. Si no ocurre, a veces se produce lo que se conoce como cohabitación: que el presidente y el primer ministro, ambos con poder ejecutivo, sean de partidos distintos. La segunda es que beneficia a los candidatos menos alejados del centro. Como ocurre en Francia, en el momento en el que el Frente Nacional pasa a la segunda vuelta, la mayor parte de los votantes eligen a su oponente, independientemente de quien sea o de su ideología. Por ello, es posible que candidatos alejados del centro, especialmente de Vox, tengan muy difícil lograr tan siquiera unos pocos escaños: en el momento en que se enfrenten a un candidato de Ciudadanos, PP o PSOE, la mayor parte del electorado convergería probablemente hacia ellos.
Por último, Pavía y Penadés proponen una opción que no se ha planteado en ninguna de las distintas propuestas anteriores porque rompe con las fronteras políticas ya establecidas. Ambos autores proponen también en La Reforma Electoral Perfecta, como su modelo ideal lo que han llamado Equidad sin provincias (opción 8). En él, mantienen el tamaño medio de las circunscripciones (6,7) pero eliminan las grandes diferencias de tamaño que existen entre unas y otras. En otras palabras, piden establecer todas las circunscripciones entre los 5 y los 9 escaños excepto en las Comunidades uniprovinciales que tengan menos escaños asignados (La Rioja, 2, Navarra, 4 y Ceuta y Melilla, que mantienen uno), ya que la única frontera que se impusieron respetar es la de las Comunidades Autónomas. Así, se rompe el prorrateo desviado y las circunscripciones tienen un tamaño lo suficientemente grande para no ser mayoritarias pero tampoco demasiado como para hacerse totalmente proporcionales, por lo que filtran a partidos medianos y pequeños no concentrados y evitan un exceso de fragmentación. “La cualidad de este sistema es que es mixto que permite proporcionalidad, búsqueda de consenso a priori y mantener propiedades de sistema semimayoritario. Es un intento de coger lo mejor de ambos mundos”. defiende Pavía al teléfono sobre su propia propuesta.
No se puede calcular cómo quedaría el resultado el 2019 porque no sabemos qué municipios forman parte de cada distrito, pero de forma ilustrativa, los resultados de 2015, que son los que ellos presentan, hubiesen mejorado en proporcionalidad: el PP hubiese caído 8 escaños, los mismos que el PSOE. Por su parte, Podemos y sus coaliciones hubiesen pasado de 69 a 79 y Ciudadanos de 40 a 47. Eso sí, dado que esta fue la legislatura frustrada en la que hubo que repetir elecciones, es poco probable que este nuevo prorrateo hubiese solucionado el problema de la investidura. A los nacionalistas no les hubiese afectado en exceso: el PNV hubiese perdido un escaño y DiL y ERC hubiesen ganado otro.
No se puede calcular cómo quedaría el resultado el 2019 porque no sabemos qué municipios forman parte de cada distrito, pero de forma ilustrativa, los resultados de 2015, que son los que ellos presentan, hubiesen mejorado en proporcionalidad: el PP hubiese caído 8 escaños, los mismos que el PSOE. Por su parte, Podemos y sus coaliciones hubiesen pasado de 69 a 79 y Ciudadanos de 40 a 47. Eso sí, dado que esta fue la legislatura frustrada en la que hubo que repetir elecciones, es poco probable que este nuevo prorrateo hubiese solucionado el problema de la investidura. A los nacionalistas no les hubiese afectado en exceso: el PNV hubiese perdido un escaño y DiL y ERC hubiesen ganado otro.
Circunscripciones de Equidad sin provincias
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| Número de escaños por Comunidad Autónoma y entre paréntesis, número de circunscripciones por Comunidad. Fuente: elaboración propia utilizando los datos de Pavía y Penadés sobre su propuesta de reforma Equidad sin Provincias. |
En definitiva, este experimento basado en proponer sistemas electorales que mejoren nuestro sistema electoral pone de manifiesto la dificultad que supone encontrar uno que reúna las características adecuadas para contentar a todas las fuerzas en liza y para asegurar la gobernabilidad. En una situación política tan fragmentada como la actual, con la desaparición del bipartidismo y la dificultad de formar coaliciones por las posturas alejadas de los distintos partidos, es difícil encontrar un sistema que permita a la vez conseguir proporcionalidad y gobernabilidad. Es difícil saber si al final se hará alguna reforma que, al menos, elimine los sesgos que impiden a nuestro sistema ser lo que se pide a un sistema electoral proporcional. Propuestas encima de la mesa no faltan. Que se logre está en manos de la voluntad política.
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