El sistema electoral español sufrió, al igual que su propia política, un sinfín de cambios a lo largo de su historia, especialmente durante el siglo XIX, periodo en el que, hasta el establecimiento de la Restauración Borbónica, el vaivén de cambios electorales fue de un carácter ingente. Como apuntan Martínez, Marco y Uribe en Sistemas Electorales: un estudio comparado y Josep Colomer en Cómo votamos, la historia electoral española se remonta al siglo XIX. Es de destacar que hasta la instauración de nuestro actual sistema, en España siempre se usó el sistema mayoritario.
Dados los fallidos intentos de la Constitución de 1812 por establecer un sistema liberal, hubo que esperar unos años más, hasta 1837, para lograr su asentamiento definitivo. Este sistema, establecido por los progresistas, se basaba en el voto en bloque, pudiendo el elector seleccionar tantos candidatos como diputados hubiese en su provincia, que ya se usaba como circunscripción. Los moderados, en un cambio legislativo en 1846, establecieron distritos uninominales a doble vuelta. Con el Sexenio Democrático, se volvió al sistema progresista anterior, con la salvedad de que las provincias de más de 6 diputados estarían divididas en varios distritos. En 1870 se volvió de nuevo al distrito uninominal, solo que con mayoría simple era suficiente para vencer.
Con la Restauración Borbónica, como ocurrió de forma genérica con la política española, todo se estabilizó. Se utilizó en España entonces un sistema dual, de mayoría uninominal en las zonas rurales, pero con un sistema de voto limitado en las ciudades grandes. De esta forma, por ejemplo, en Madrid capital se elegían ocho diputados. Dado que los sistemas de voto limitado permiten que, incluso siendo un sistema mayoritario, segundas fuerzas entre en el Parlamento, en las ciudades empezaron a obtener representación partidos de corte distinto al liberal y progresista impuestos por el turnismo. Este sistema comenzó siendo de voto censitario hasta que en 1890 se reinstauró el sufragio universal masculino, que había sido ya usado durante el Sexenio. Durante el final de este periodo se intentó establecer un sistema proporcional hasta tres ocasiones en 1919, 1921 y 1923. Los proyectos fracasaron y la dictadura de Primo de Rivera acabó definitivamente con cualquier intento de eliminar el sistema mayoritario.
La Segunda República fue una oportunidad de retomar esta cuestión, pero paradójicamente la evitó. El nuevo sistema republicano se fijó en el vigente anteriormente, concretamente en los distritos plurinominales que se habían establecido en las grandes ciudades, que extendió por todo el país. Se estableció un sistema de voto limitado con el que el elector podía elegir podía elegir un número menor de votos que escaños había en juego. Una vez se realizaba el reparto de puestos, dado que los electores solían votar en bloque a candidatos del mismo partido (como hoy en el Senado) el primer partido se llevaba entre el 67% y el 80% quedándose con lo restante la segunda fuerza. En caso de que algunos candidatos no alcanzasen el 20%, se realizaba una segunda vuelta (40% desde 1933). Según Martínez, Marco y Uribe, el sistema se estableció “desde el convencimiento de que la continuidad de la coalición republicano-socialista de las Constituyentes garantizaría a la mayoría autora de la ley la mayoría parlamentaria frente a una oposición conservadora y radical dividida y desorganizada”. El sistema buscaba premiar a los propios republicanos con grandes primas, de forma que fuese fácil formar gobierno. Por ejemplo, en un distrito de 18 escaños, el primer partido se llevaría 14 y el segundo, 4. De esa forma, el sistema generaba una gran desproporción e incluso provocó resultados no monótonos, en los que la primera fuerza en votos no lo era en escaños. Pequeños cambios de votos podían generar enormes cambios en escaños.
La consecuencia del sistema fue obvia: si solo las dos primeras fuerzas obtenían representación en cada circunscripción y la segunda solo obtenía un número de escaños testimonial, la mejor forma de conseguir votos era unirse en coaliciones. De ahí que en las elecciones de 1936 concurrieran dos grandes frentes. Según afirma Colomer, la polarización de los partidos no se correspondía con la del voto, dado que los candidatos de los partidos más centristas de cada coalición fueron los más apoyados. El problema es que entre ambos frentes sí existía un abismo.
Colomer explica en su libro que el sistema funcionaba de tal manera que “cambios relativamente pequeños en las preferencias de los votantes en sucesivas elecciones produjeron grandes vuelcos en la representación institucional”. La polarización fue tal que “uno de los tópicos generalmente aceptados acerca del fracaso de la República atribuye a la ley electoral una influencia nada desdeñable en este resultado”, como afirman Martínez, Marco y Uribe.
Resultados de las elecciones de la II República, realizadas bajo sistema de voto limitado
Elaboración propia con datos de historiaelectoral.com
Tal era el pavor con el que se veía el sistema electoral republicano que fue considerado como un “antimodelo” que no se debía repetir más de cuatro décadas después de la caída de la República, cuando la dictadura agonizaba una vez muerto Franco. La negociación del nuevo sistema electoral salió principalmente de un acuerdo del Gobierno posfranquista con las Cortes del régimen. Como señalan Lago y Montero, antes del ascenso de Adolfo Suárez a la presidencia ya se había discutido cómo instaurar una nueva ley electoral, pero el modelo murió por no alcanzar ningún consenso relevante. Ya con Suárez, el proyecto recibió un nuevo impulso, aunque hubo que negociar con las Cortes franquistas. Pese a que el gobierno insistía en un gobierno de representación proporcional, las Cortes pedían uno de corte mayoritario y uninominal. El acuerdo al que se llegó para resolverlo fue el de añadir ciertos correctores para evitar una excesiva fragmentación. Además, se estableció como circunscripción la provincia, algo que convenía a las Cortes por la gran existencia de relaciones clientelares con ellas. Aunque también se establecieron contactos con la oposición, no se atendieron de forma completa ninguna de sus peticiones.
Uno de los mecanismos vitales de corrección que se aplicaron en el Decreto-ley que aprobó el sistema en 1977, el mismo que hoy sigue en vigor, fue la desviación del prorrateo: no todas las provincias estaban proporcionalmente representadas respecto a su tamaño. Las más pequeñas, las rurales, tenían un mayor número de escaños de los que le correspondían. Precisamente, estas provincias rurales suponían el mayor núcleo de apoyo de UCD, la coalición liderada por el entonces presidente Suárez. El efecto de esta sobrerrepresentación era, en definitiva, también la sobrerrepresentación de UCD. Óscar Alzaga, uno de los padres de la ley electoral, calificó de “maquiavélico” el sistema electoral español y admitió que se buscó que UCD lograse una mayoría absoluta con una cantidad de votos que rondase el 35-40%, que era lo que se proyectaba que pudiesen conseguir. Al final, la coalición liderada por el primer presidente democrático no terminó por alcanzar la mayoría absoluta, aunque se quedó a solo 11 escaños con el 34% de los votos. Es decir, no llegó a ese arco en el que se estimaba que se podía producir aquella mayoría absoluta.
Tras la discusión inicial de si debía incluirse alguna mención al sistema electoral en la Constitución, el acuerdo entre PSOE y UCD dejó cerrada la puerta a cualquier otra proposición de lo que terminaría siendo el artículo 68. Este recoge que el sistema debe ser proporcional y que la circunscripción debe ser la provincia. Es remarcable que dados los efectos mayoritarios que tiene el sistema español, que se explicarán a continuación, fueran los dos grandes partidos que se beneficiaban del sistema los que justamente firmaran el pacto que sellaría el destino de nuestro sistema electoral. Un sistema diseñado a propósito con un objetivo concreto para la victoria de un partido que encabezaba el último presidente del no democrático sigue estando vigente 40 años después.
Dado que la Constitución solo establecía las bases que este debía seguir, era necesaria una ley que explicitase todo aquello que no estaba explícito en la Carta Magna. Esto se produjo en 1985, cuando el gobierno en mayoría absoluta del PSOE desarrolló la todavía vigente Ley Orgánica del Régimen Electoral General. En ella, se perpetuaban aquellos rasgos del sistema no recogidos en la Constitución que no venían en la Constitución: el umbral electoral legal del 3% en la circunscripción, el sistema d’Hont y el número mínimo de dos diputados por provincia, algo que ya venía recogido Real Decreto-ley de 1977 sobre Normas Electorales. Al PSOE no le hizo falta valer su amplia mayoría absoluta para aprobar la ley. Alianza Popular, hoy PP, ya como segunda fuerza, también beneficiada por el sistema, dejó sus primitivas ambiciones de establecer un sistema mayoritario uninominal y pasó a apoyar el sistema. La institucionalización de nuestro sistema fue una realidad total tras la aprobación por una práctica unanimidad de la LOREG: solo hubo dos votos en contra y dos abstenciones en el Congreso y un único voto en contra en el Senado. Desde entonces, el sistema electoral ha permanecido prácticamente inalterado.
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